ความเป็นมาของการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย

หลักทั่วไปในการจัดการปกครองประเทศ
การปกครองประเทศนั้นจำเป็นต้องมีองค์กรในการปกครองหรือบริการกิจการของรัฐ องค์กรดังกล่าวคือ “รัฐบาล” ซึ่งหมายถึง คณะบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจบริหาร เพื่อดำเนินการปกครองประเทศ ในการนี้ต้องมีการจัดระเบียบการปกครองที่เรียกว่า การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งนี้เพื่อจะได้ดำเนินการปกครองหรือบริหารประเทศให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลโดยมีหลักการสำคัญ 2 หลัก คือ
หลักการรวมอำนาจ (Centralization) เป็นหลักที่วางระเบียบราชการบริหารโดยมอบอำนาจในการปกครองไว้แก่ราชการส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ของรัฐ และมีข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งขึ้นตรงต่อกันตามลำดับบังคับบัญชา เป็นผู้ดำเนินการปกครองตลอดทั้งอาณาเขตทั้งอาณาเขตประเทศ จึงเป็นงานระดับชาติอันเป็นภาระหน้าที่และความรับผิดชอบ ของรัฐบาลกลางที่จะต้องดำเนินการเพื่อสนองความต้องการหรือประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน โดยมีลักษณะสำคัญดังนี้
1.1 มีการรวมกำลังทหารและตำรวจให้ขึ้นต่อส่วนกลาง เพื่อให้การบังคับบัญชาเป็นไปโดยเด็ดขาดและทันท่วงทีในกรณีที่จำเป็น อีกทั้งเป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคง ของประเทศ
1.2 มีการรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง กล่าวคือ ได้รับมอบอำนาจสั่งการเพื่อปฏิบัติการต่างๆ ได้ทั่วอาณาเขตประเทศ และส่วนกลางอาจมอบอำนาจบางประการให้ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาพวินิจฉัยสั่งการบางเรื่องได้ แต่อำนาจวินิจฉัยสั่งการขั้นสุดท้ายยังเป็นของส่วนกลาง
1.3 มีลำดับขั้นการบังคับบัญชา ซึ่งทำให้เกิดผลสำคัญคือ ส่วนกลางมีอำนาจในการแต่งตั้งถอดถอนข้าราชการและเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานในเขตต่างๆ ของประเทศ ตลอดจนสามารถใช้อำนาจบังคับบัญชาสั่งการเพื่อให้ปฏิบัติการต่างๆ ได้ภายในขอบเขตของกฎหมายและเป็นไปตามนโยบายด้วย
ข้อดีของหลักการรวมอำนาจ
(1) ทำให้อำนาจของรัฐมั่งคง เนื่องจากเกิดเอกภาพในการปกครองและการบริหารงาน ตลอดจนคำสั่งเกิดผลได้โดยง่ายและมีอำนาจใช้กำลังบังคับได้เมื่อมีการฝ่าฝืนโดยผิดกฎหมาย
(2) อำนายประโยชน์แก่ประชาชนเสมอภาคกันทั่วประเทศ เพราะเป็นวิธีการปกครองที่มุ่งทำประโยชน์ให้แก่ประเทศชาติเป็นส่วนรวมในเขตต่างๆ ทั่วประเทศ
(3) ประหยัดค่าใช้จ่าย เพราะมีข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่และเครื่องมือเครื่องใช้ที่มีประสิทธิภาพเป็นของส่วนกลาง สามารถสับเปลี่ยนหมุนเวียนไปยังเขตการปกครองต่างๆ ได้ทั้งประเทศ
(4) ทำให้เกิดเอกภาพในการปกครอง เพราะอำนาจในการบังคับบัญชาและสั่งการอยู่ในศูนย์กลางอันเดียวกัน ใช้กฎหมายและระเบียบข้อบังคับเดียวกัน

ข้อเสียของหลักการรวมอำนาจ
(1) รัฐบาลไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะมากประเภท ให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุกท้องที่พร้อมกัน
(2) ทำให้เกิดความล่าช้า เพราะต้องทำตามลำดับขั้นบังคับบัญชา ทำให้เสียเวลามากและไม่ทันการในการแก้ไขปัญหาบริการสาธารณะบางประการ อีกทั้งระเบียบแบบแผนของราชการที่ยุ่งยากก็ทำให้เกิดความล่าช้าได้
- หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) เป็นหลักการที่ราชการบริหารส่วนกลางมอบอำนาจวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของตน ซึ่งส่งไปประจำปฏิบัติราชการตามเขตการปกครองต่างๆ ของประเทศ และอยู่ในบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง หลักการแบ่งอำนาจนี้เป็นส่วนหนึ่งของหลักการรวมอำนาจ โดยมีลักษณะสำคัญดังนี้
- เป็นการแบ่งอำนาจจากส่วนกลางให้ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นผู้แทนของส่วนกลางที่ไปประจำอยู่ตามเขตการปกครองต่างๆ ในภูมิภาพ แต่เป็นเฉพาะบางเรื่องเท่านั้น โดยการสั่งการขั้นสุดท้ายยังอยู่กับราชการการบริหารส่วนกลาง
- ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาค เป็นผู้ที่ราชการบริหารส่วนกลางแต่งตั้งและถอดทอน และอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง
ดังนั้น หลักการแบ่งอำนาจจึงเป็นการมอบอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลไปให้ข้าราชการในส่วนภูมิภาค ได้มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบตามที่ได้รับมอบหมายในเขตการปกครองต่างๆ ทั้งในด้านการใช้ดุลยพินิจ การตัดสินใจแก้ปัญหาตลอดจนการคิดริเริ่มต่างๆ โดยอยู่ในกรอบนโยบายของรัฐบาลที่ได้วางไว้ จึงเป็นลักษณะการปกครองของไทย ที่เรียกว่าระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ประโยชน์ของหลักการแบ่งอำนาจ
- การใช้หลักการแบ่งอำนาจเป็นก้าวแรกที่จะนำไปสู่การกระจายอำนาจ กล่าวคือ ถ้าจะเปลี่ยนรูปการปกครองส่วนภูมิภาคเป็นรูปการปกครองท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจ ก็ทำได้โดยการเปลี่ยนเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินงานของส่วนกลางเป็นเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น ซึ่งเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่นนั่นเอง
- ช่วยให้กิจการดำเนินไปได้รวดเร็ว เพราะไม่ต้องเสนอขอคำสั่งจากส่วนกลางทุกเรื่อง จึงทำให้การดำเนินกิจการต่างๆ เป็นไปโดยรวดเร็วขึ้น
- ในท้องที่ที่มีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ย่อมทำให้มีการติดต่อประสานงานและควบคุมดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นใกล้ชิดขึ้น
- การจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาพหลักการแบ่งอำนาจ มีประโยชน์สำหรับประเทศที่ประชาชนยังหย่อนความรู้ในการปกครอง และจัดเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางไปดำเนินการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ

ข้อเสียของหลักการแบ่งอำนาจ
- ยังไม่อาจตอบสนองความต้องการตามความจำเป็นแก่แต่ละท้องถิ่นได้อย่างทั่วถึง และถูกต้อง เพราะแต่ละท้องถิ่นมีปัญหาที่ต้องให้บริการต่างๆ กัน ส่วนกลางและส่วนภูมิภาพอาจไม่ทราบความจำเป็นและความต้องการของท้องถิ่นได้ถี่ถ้วน
2. หลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจการปกครองบางส่วนให้แก่องค์การอื่นๆ เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างดโยมีความเป็นอิสระตามสมควร ไม่ต้องอยู่ในบังคับบัญชาของส่วนกลาง โดยส่วนกลางเพียงแค่ควบคุมเท่านั้น ซึ่งมีลักษณะสำคัญดังนี้
2.1 มีองค์การที่เป็นนิติบุคคลแยกออกไปจากราชการบริหารส่วนกลาง โดยเป็นไปตามกฎหมายที่มีงบประมาณทรัพย์สิน และเจ้าหน้าที่ของตนเอง ซึ่งได้รับมอบหมาย ให้ดำเนินการปกครองและจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างได้โดยไม่ต้องขึ้นอยู่ในการบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลางที่เพียงแต่ควบคุมให้ปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องเท่านั้น
2.2 มีการเลือกตั้ง องค์การบริหารราชการบริหารท้องถิ่น ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่น ทำให้ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น และการเลือกตั้งถือว่าเป็นหลักสำคัญของการกระจายอำนาจ
2.3 องค์การมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจการ ซึ่งตามหลักการกระจายอำนาจนั้นองค์การจะต้องมีอำนาจอิสระของตน และดำเนินการตามอิสระภายใต้ขอบเขตของกฎหมายด้วยงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง
ข้อดีของหลักการกระจายอำนาจ
(1) ทำให้มีการสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นดีขึ้น และสามารถดำเนินการให้เหมาะกับปัญหาของท้องถิ่นของตนได้อย่างถูกต้อง เพราะสภาพความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น ตลอดจนสภาพของภูมิประเทศย่อมแตกต่างกัน
(2) เป็นการแบ่งเบาภาระส่วนกลาง ทำให้ส่วนกลางสามารถจัดทำกิจการใหญ่ๆ เกี่ยวกับประโยชน์ของส่วนรวมได้มากยิ่งขึ้น และยังทำให้กิจการสำเร็จลุล่วงไปได้รวดเร็ว
(3) ช่วยส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะการกระจายอำนาจนั้นเป็นการมอบอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นปกครองตนเอง ทำให้ประชาชนมีเสริและเกิดความรับผิดชอบในกิจการของท้องถิ่น ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับประเทศที่ปกครองตามระบอบประชาธิปไตย
ข้อเสียของหลักการกระจายอำนาจ
(1) ทำให้เป็นภัยต่อเอกภาพและเกิดปัญหาความมั่งคงของประเทศ เพราะท้องถิ่นต่างๆ เกิดการแก่งแย่งแข่งดี และไม่มีการประสานงานกันเพียงพอ ฉะนั้น จะต้องใช้หลักนี้ให้เหมาะสมกับสภาพความจำเป็นของประเทศและความรู้ความสามารถของประชาชน ตลอดจนรัฐบาลต้องทำการควบคุมเพื่อรักษาเอกดภาพในการปกครองประเทศไว้
(2) ทำให้เห็นประโยชน์ของท้องถิ่นสำคัญกว่าประโยชน์ของส่วนรวมของประเทศ เนื่องจากมุ่งทำประโยชน์เฉพาะของท้องถิ่นจนบางครั้งมองข้ามประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ
(3) เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอาจใช้อำนาจหน้าที่โดยไม่สมควร เพราะการกระจายอำนาจต้องมีการเลือกตั้ง ดังนั้น อาจเกิดการถือพรรคถือพวกมุ่งทำประโยชน์ตลอดจนใช้อำนาจหน้าที่แสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพรรคพวก
(4) ทำให้สิ้นเปลืองค่าใช้จ่าย เพราะต้องมีการจัดตั้งองค์การท้องถิ่น จึงต้องมีงบประมาณ เจ้าหน้าที่ และเครื่องมือเครื่องใช้ เนื่องจากไม่อาจใช้หมุนเวียนสับเปลี่ยนได้

ดังนั้น การที่ประเทศหนึ่งประเทศใดจะใช้หลักการรวมอำนาจหรือหลักการกระจายอำนาจย่อมสุดแล้วแต่เหตุการณ์ของแต่ละสมัย สถานะการเมือง และความสามารถของประชาชนในประเทศนั้นเป็นสำคัญ ซึ่งส่วนมากประเทศต่างๆ มักนำหลักการรวมอำนาจและหลักการกระจายอำนาจมาใช้ผสมกัน ในการจัดระเบียบการปกครองประเทศ เพื่อให้ข้อดีของหลักหนึ่งมาแก้ข้อเสียอีกหลักหนึ่ง สำหรับหลักการแบ่งอำนาจหรือการจัดการปกครองส่วนภูมิภาคนั้นประเทศที่นำมาใช้มักจะเห็นประโยชน์ในแง่ที่เป็นหลักประกันในการรักษาความสงบเรียบร้อยของท้องถิ่น และช่วยรัฐบาลกลางควบคุมดูแลหน่วยการปกครองท้องถิ่น โดยเป็นหน่วยประสานงานระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นนั้น