ขยายความ บางประเด็น ของวิชานโยบายสาธารณะ

สุรชัย เจนประโคน

นโยบายสาธารณะ (public policy) คือ เครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจและการเมือง แต่นโยบายสาธารณะจะมีความสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อได้รับการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริง เพราะนโยบายสาธารณะมิใช่เป็นสิ่งที่แสดงเจตจำนงหรือความตั้งใจของรัฐบาลที่จะกระทำหรือไม่กระทำสิ่งใดเท่านั้น แต่จะต้องครอบคลุมถึงการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริงด้วย
ในการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้ปรากฏเป็นจริง อาจจำแนกได้ 2 ลักษณะ ได้ดังนี้
ลักษณะแรก เป็นการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติ โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบสามารถปฏิบัติได้ทันทีโดยไม่ต้องจัดทำแผนหรือวางแผน (planning) รองรับ เช่น การประกาศลดภาษีสรรพสามิตสำหรับสินค้าฟุ่มเฟือยและสินค้าที่ก่อให้เกิดมลพิษ 9 รายการในการประชุมคณะรัฐมนตรี[1] เพื่อเป็นมาตรการในการเพิ่มรายได้ให้เพียงพอต่อการจัดสรรงบประมาณประจำปี 2541 เป็นต้น นโยบายนี้กรมสรรพสามิตสามารถออกประกาศให้ผู้ผลิตและผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าวปฏิบัติตามได้ทันทีโดยไม่ต้องทำการวางแผนรองรับการปฏิบัติแต่อย่างใด
ลักษณะที่สอง เป็นการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบจะต้องทำการวางแผนรองรับ อาจเป็นแผนระยะยาว เช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ[2]
อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวได้ว่า นโยบายสำคัญที่ต้องใช้เวลาในการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย ล้วนมีความจำเป็นที่จะต้องทำการวางแผนรองรับ เพื่อเป็นหลักประกันว่าการนำนโยบายไปปฏิบัติจะบรรละเป้าหมายที่พึงประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่า แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบด้วยมาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่ทำให้การนำนโยบายไปปฏิบัติปรากฏเป็นจริง และแผนก็คือผลผลิตของการวางแผน (Planning) เมื่อแผนถูกนำไปปฏิบัติ ผู้ปฏิบัติจะต้องตรวจสอบว่า มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่กำหนดไว้ในแผนนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ หรือก่อให้เกิดปัญหาหรืออุปสรรคใดๆ บ้างในขณะนำไปปฏิบัติ และปัญหาอุปสรรคต่างๆ เหล่านั้นสามารถแก้ไขได้หรือไม่ และส่งผลกระทบต่อการบรรลุเป้ามหายเพียงใด การประเมินผลการนำแผนไปปฏิบัติจะทำให้ทราบข้อมูลสำคัญเพื่อนำมาใช้ในการปรับปรุงการวางแผนใหม่ให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น หรืออาจจำเป็นจะต้องปรับปรุงนโยบายให้มีความเหมาะสมต่อการนำไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย การวางแผนและแผน อาจแสดงให้เห็นได้ดังแผนภาพต่อไปนี้

นโยบาย การวางแผน แผน

ข้อมูลย้อนกลับ

แผนภาพ แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย การวางแผนและแผน


ปรัชญาของการวางแผน
คำว่า Planning มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า Plamum แปลว่า แบนหรือราบ (flat) เป็นคำที่นำมาใช้ในภาษาอังกฤษ ในศตวรรษที่ 17 โดยใช้ในความหมายแคบๆ เกี่ยวกับการวาดภาพหรือการสเก็ตภาพวัตถุลงบนพื้นผิวราบ ลักษณะเดี่ยวกับการเขียนภาพบนพิมพ์เขียวในปัจจุบันถูกนำมาใช้ในความหมายที่กว้างขวางมาก ทั้งในเรื่องการวางแผนส่วนบุคคล การวางแผนของกลุ่มกิจกรรมทางสังคม การวางแผนขององค์การเอกชน รวมทั้งการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของรัฐบาลโดยทั่วไป
การวางแผนมีแนวคิด (concepts) หรือปรัชญาของการวางแผน (philosophies of planning) แตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับทัศนะ และมุมมองของนักวางแผนแต่ละคน อย่างไร ก็ตามในทัศนะของ Russell L. Ackoff ได้จำแนกปรัชญาของการวางแผนออกเป็น 3 ลักษณะ ได้แก่
1.การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง (Satisficing Planning) แนวคิดของนักวางแผนกลุ่มนี้ จะให้ความสนใจลักษณะของการวางแผนที่ “ดีพอสมควร” (well enough) มิใช่การวางแผนที่ “ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้” (as well as possible)
การวางแผนในลักษณะนี้ จะเริ่มต้นจากการกำหนดวัตถุประสงค์ (objectives) และ เป้าประสงค์ (goals) ซึ่งเชื่อว่า จะมีความเป็นไปได้และเป็นสิ่งที่พึงประสงค์ โดยนักวางแผนจะเห็นพ้องต้องกัน (consensus) ในการกำหนดวัตถุประสงค์และเป้าประสงค์ดังกล่าว
วัตถุประสงค์และเป้าประสงค์จะถูกกำหนดบนพื้นฐานของระดับความพอใจโดยอาจจะวัดจากผลการปฏิบัติง่ายๆ อาทิเช่น การวัดจากผลกำไรหรือผลตอบแทนจากการลงทุนในโครงการต่างๆ หรือหากพิจารณาในเชิงคุณภาพ (qualitative terms) อาจจะวัดจากลักษณะความสัมพันธ์ที่ดีของพนักงานในองค์การ เป็นต้น หรือในทางที่สุดโต่ง (extreme) นักวางแผนในแนวนี้จะยึดถือหลักการที่ว่า “ถ้าเราไม่สามารถวัดสิ่งที่เราต้องการได้ เราก็ควรต้องการเฉพาะสิ่งที่เราวัดได้เท่านั้น หรืออาจไม่จำเป็นต้องวัดสิ่งที่เราต้องการ”
ลักษณะสำคัญอีกประการหนึ่งของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง คือ ความต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากเดิมเพียงเล็กน้อย กล่าวคือ เป็นแผนที่มีลักษณะอนุรักษ์นิยม (conservative) ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินนโยบายเป็นไปโดยเรียบง่าย โดยมุ่งแก้ไขเฉพาะปัญหาและอุปสรรคบางประการให้ผ่านพ้นไปเท่านั้น การวางแผนลักษณะนี้ จึงมุ่งเพื่อความอยู่รอดขององค์การมากกว่าการมุ่งเพื่อการพัฒนาหรือการเติบโตขององค์การ
แนวความคิดในการวางแผนลักษณะนี้ เน้นย้ำให้เห็นความจำเป็นของความพยายามในการวางแผนที่เป็นไปได้มากกว่าแผนที่จะให้ผลตอบแทนดีที่สุด เพราะถือว่าแม้จะเป็นแผนที่ให้ผลตอบแทนดีที่สุดแต่มีโอกาสเป็นไปได้น้อยก็ไม่มีประโยชน์
แนวความคิดนี้มีข้อโต้แย้งและจุดอ่อนหลายประการ ได้แก่
ประการแรก หากนักวางแผนใช้ความพยายามที่จะทำแผน เพื่อให้ได้ผลตอบแทนดีที่สุด จะทำให้นักวางแผนต้องใช้ความพยายามในการสำรวจข้อมูลความเป็นไปได้ต่างๆ ทั้งจากภายในและภายนอกองค์การ ทั้งจากสภาพปัจจุบันและการพยากรณ์สภาพการณ์ในอนาคต ข้อมูลดังกล่าวจะต้องทำให้นักวางแผนอยู่ในฐานะได้เปรียบกว่า เพราะมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกิจการขององค์การอย่างกว้างขวางรอบด้าน ในทางตรงกันข้าม หากนักวางแผนมุ่งเพียรความพอใจระดับหนึ่ง และไม่สนใจที่จะสำรวจหรือวิเคราะห์ข้อมูลให้รอบด้านอาจทำให้สูญเสียโอกาสที่ดีขององค์การให้แก่คู่แข่งไปในที่สุด
ประการที่สอง การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่งจะไม่ส่งเสริมให้นักวางแผนมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนที่มีประสิทธิภาพ โดยมีแนวโน้มที่จะใช้ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบที่มีอยู่เดิมเท่านั้นและไม่สนใจที่จะค้นคว้าหาข้อมูลเพิ่มเติมเพื่อขยายความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนให้ดีขึ้น การวางแผนลักษณะนี้ไม่ให้ความสำคัญในเรื่องผลการวิจัย หรืองานวิจัยที่จะทำให้การวางแผนมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพมากขึ้น
ประการที่สาม นักวางแผนในแนวนี้จะหลีกเลี่ยงการกระทำใดๆ ที่จะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงองค์การ เพราะไม่ต้องการให้เกิดข้อโต้แย้งหรือกลุ่มคัดค้านขึ้นในองค์การ และไม่ให้ความสนใจต่อการปรับปรุงองค์การใหม่ (reorganization) เพราะไม่ต้องการให้เป็นภาระขององค์การ (rock the boat)
ประการสุดท้าย นักวางแผนประเภทนี้จะใช้ข้อมูลจากการพยากรณ์เพียงด้านเดียวโดยคาดหมายว่า เฉพาะข้อมูลเหล่านี้ก็เพียงพอสำหรับการวางแผนที่จะให้ปรากฏผลที่เป็นจริงและจะหลีกเลี่ยงการใช้ข้อมูลการพยากรณ์ที่เกี่ยวกับโอกาสของความเป็นไปได้ (probabilities) โดยมีสมมติฐานว่า ข้อมูลเท่าที่ใช้ในการวางแผนนั้นเพียงพอที่จะจัดการกับสิ่งที่ไม่คาดหมายที่อาจจะเกิดขึ้นได้ ดังนั้น นักวางแผนประเภทนี้จึงไม่ให้ความสนใจเรื่องการควบคุมและกำกับการปฏิบัติให้เป็นไปตามแผน ซึ่งถือว่าเป็นจุดอ่อนที่สำคัญยิ่งประการหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง จะใช้เวลาน้อย เงินน้อยและทักษะในการวางแผนน้อยกว่าการวางแผนในลักษณะอื่น คุณลักษณะเหล่านี้อาจเป็นสิ่งดึงดูดใจต่อนักบริหารที่ขาดวิสัยทัศน์ (vision)
กล่าวโดยสรุป หลักการสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่งประกอบด้วย
ประการแรก ทำการเปลี่ยนแปลงจำนวนและขนาด จากนโยบาและการปฏิบัติที่เป็นอยู่ให้น้อยที่สุด
ประการที่สอง เพิ่มการใช้ทรัพยากรเพื่อการวางแผนให้น้อยที่สุด
ประการสุดท้าย ทำการวางแผนโดยให้มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างขององค์การให้น้อยที่สุด เพื่อลดการต่อต้านจากบุคลากรภายในองค์การให้น้อยที่สุด

2.การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด (Optimizing Planning) แนวความคิดของนักวางแผนกลุ่มนี้ ต้องการจะทำการวางแผนเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ (as well as possible) โดยใช้ตัวแบบในการพัฒนาและการคำนวนที่เป็นระบบมาเป็นเครื่องมือในการวางแผน
นักวางแผนในแนวนี้พยายามจะกำหนดเป้าประสงค์ และวัตถุประสงค์ขององค์การโดยใช้แนวคิดเชิงปริมาณเป็น (quantitative methods) เมื่อกำหนดวัตถุประสงค์เชิงปริมาณตามที่ต้องการได้ทั้งหมดแล้ว จะนำวัตถุประสงค์เหล่านั้นมาประมวลเข้าด้วยกันเพื่อให้เกิดภาพรวมของวัตถุประสงค์ขององค์การอย่างชัดเจนและสะดวกต่อการวัดผลการดำเนินงานขององค์การทั้งหมด ในกรณีที่มีวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพรวมอยู่ด้วย นักวางแผนในแนวนี้จะพยายามปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพให้เป็นเชิงปริมาณ เพื่อให้สามารถวัดหรือวิเคราะห์เป็นตัวเลขได้ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความชัดเจน และเข้าใจง่าย ลักษณะนี้อาจจะใช้ปริมาณงินที่เป็นต้นทุนในการวัดระดับบรรลุวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพที่ถูกแปลงเป็นวัตถุประสงค์เชิงปริมาณ
การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด เป็นลักษณะของการแสวงหานโยบายแผนงานระเบียบวิธีการ และการปฏิบัติที่เป็นไปได้ดีที่สุด โดยใช้ตัวแบบทางคณิตศาสตร์ในการวิเคราะห์และเป็นการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ (empirical analysis) ที่ยึดหลักเหตุผล ความสำเร็จของการวางแผนจึงขึ้นอยู่กับปัจจัยของข้อมูลที่สมบูรณ์และเที่ยงตรงมากพอสำหรับการวิเคราะห์และ ความสามารถในการแสวงหาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ เพื่อให้ได้ทางเลือกที่ดีที่สุดสำหรับการวางแผน
การวางแผนในแนวนี้ให้ความสนใจข้อมูลจากการค้นคว้าวิจัยเป็นอย่างมาก เพราะถือว่าข้อมูลจากการค้นคว้าวิจัยได้ผ่านการวิเคราะห์และตรวจสอบมาอย่างรัดกุม สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการวางแผนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นจุดเด่นของการวางแผนในลักษณะนี้
อย่างไรก็ตาม การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด แม้จะมีจุดเด่นหลายประการดังกล่าวแล้ว แต่ในขณะเดียวกันก็มีข้อจำกัดและจุดอ่อนหลายประการด้วยกัน ได้แก่
ประการแรก การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดมีแนวโน้มที่จะละเลยต่อสิ่งที่วัดไม่ได้ในเชิงปริมาณซึ่งอาจจะนำไปสู่ความคลาดเคลื่อนในการวิเคราะห์ได้ เพราะข้อมูลเชิงคุณภาพในหลายกรณีก็มีความสำคัญต่อการวางแผนไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน อาทิ ข้อมูลเกี่ยวกับขวัญและกำลังใจของพนักงาน เป็นต้น ซึ่งมีผลต่อการนำแผนขององค์การไปปฏิบัติเป็นอยางยิ่ง หากนักวางแผนละเลย เพราะถือว่าเป็นข้อมูลเชิงคุณภาพที่วัดได้ยาก อาจทำให้การวางแผนไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาขององค์การ และอาจนำไปสู่ความล้มเหลวในการปฏิบัติในที่สุดหรือปัญหาวิสัยทัศน์ของผู้นำองค์การ เป็นต้น ซึ่งเป็นปัญหาเชิงคุณภาพ แต่มีความสำคัญสูงสุด หากนักวางแผนละเลยไม่พยายามทำความกระจ่างชัดในเรื่องวิสัยทัศน์ของผู้นำ การวางแผนทั้งหมดอาจสูญเปล่าเพราะผู้นำไม่สนใจที่จะนำไปปฏิบัติ
ประการที่สอง การวางแผนประเภทนี้มุ่งเน้นการวิเคราะห์เชิงปริมาณ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องใช้ข้อมูลที่เที่ยงตรงและเพียงพอ หากได้ข้อมูลที่ไม่เที่ยงตรงหรือไม่ทันสมัยพอจะทำให้ผลการวิเคราะห์ข้อมูลคลาดเคลื่อน ส่งผลให้การวางแผนไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจะทำให้การปฏิบัติล้มเหลวในที่สุด ดังนั้น การวางแผนประเภทนี้ จึงต้องอาศัยระบบข้อมูลสารสนเทศที่มีประสิทธิภาพเป็นองค์ประกอบสำคัญ ปัจจัยเหล่านี้ต้องอาศัยการลงทุนทั้งทรัพยากรบุคคลและงบประมาณในระยะต้นค่อนข้างสูง เพื่อหวังผลตอบแทนในระยะยาว
ประการที่สาม เนื่องจากการวางแผนประเภทนี้ ต้องอาศัยตัวแบบทางคณิตศาสตร์ ในการวิเคราะห์เป็นหลัก ดังนั้น ผลสำเร็จของการวางแผนจึงขึ้นอยู่กับการพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ทางเลือกที่ต้องการ หากไม่สามารถพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมจะส่งผลให้การวิเคราะห์ขาดความเที่ยงตรงไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการวางแผนได้อย่างเหมาะสมโอกาสที่จะทำให้ได้แผนที่ให้ผลตอบแทนดีที่สุดจึงลดน้อยตามไปด้วย
ประการที่สี่ ข้อจำกัดที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการวางแผนประเภทนี้ คือ ไม่สามารถ จะสร้างตัวแบบใดตัวแบบหนึ่งเพื่อนำมาใช้เป็นตัวแทนของเป้าประสงค์ทั้งหมดขององค์การ เป็นเหตุให้นักวางแผนมีแนวโน้มที่จะวางแผนเฉพาะหน่วย หรือเฉพาะด้านของระบบที่สามารถพัฒนาตัวแบบในการวิเคราะห์ได้ ทำให้หน่วยอื่นหรือด้านอื่นที่ไม่สามารถพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมมาใช้ในการวิเคราะห์ถูกละเลยไปโดยปริยาย ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาแก่องค์การในภายหลัง
ประการสุดท้าย เนื่องจากการวางแผนประเภทนี้ต้องอาศัยข้อมูลจากการวิจัยที่น่าเชื่อถือซึ่งต้องใช้เวลาและทรัพยากรพอสมควรอาจทำให้การวางแผนไม่ทันตามความต้องการหรือเวลาที่จะต้องใช้ในขณะเดี่ยวกันในบางโอกาสอาจพบว่า เกิดการขาดแคลนนักวิจัยที่มีคุณภาพ จะยิ่งเป็นปัญหาและอุปสรรคต่อการวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าในหลายกรณีความพยายามของนักวางแผนที่มุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดจะไม่ประสบผลสำเร็จ คือ ไม่สามารถพัฒนาการวางแผนที่ให้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดได้ตามที่ต้องการ เพราะมีข้อจำกัดและปัญหาอุปสรรคต่างๆ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วแต่ความพยายามดังกล่าวมิหมายความว่าจะสูญเปล่า อย่างน้อยที่สุดจะก่อให้เกิดผลพลอยได้ที่คุ้มค่า เพราะจะทำให้นักวางแผนเกิดความเข้าใจที่ลึกซึ้งเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนที่กำลังกระทำอยู่ รวมทั้งสภาพการณ์ขององค์การทั้งทางบวกและทางลบ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนให้มีประสิทธิภาพมากกว่าไม่รู้และไม่เข้าใจสภาพการณ์ดังกล่าวขององค์การ
กล่าวโดยสรุป นักวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดพยายามที่จุวางแผนโดย ประการแรก ใช้ทรัพยากรให้น้อยในการบรรลุเป้าประสงค์ขององค์การ ประการที่สอง
ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการใช้ทรัพยากรให้น้อยที่สุด ประการสุดท้าย ให้ได้รับความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ (benefits) และต้นทุน (costs) ให้มากที่สุด
อนึ่งการวางแผนกลยุทธ์แบบครอบคลุม (comprehensive strategic planning) เพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดยังห่างไกลจากความสามารถของนักวางแผนในปัจจุบัน แต่การวางแผนเพื่อให้บางส่วนของแผนได้รับประโยชน์สูงสุดและนำมาประสานกับส่วนอื่นๆ ใช้เทคนิคเชิงประมาณเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุด จะเกิดประโยชน์อย่างมาก หรืออีกนัยหนึ่งการวางแผนโดยใช้เทคนิคเชิงปริมาณเพื่อการวิเคราะห์ผลตอบแทนที่ดีที่สุดที่สามารถทำได้ควบคู่กับการใช้ข้อมูลเชิงคุณภาพที่จำเป็นและสามารถให้ความพอใจได้ระดับหนึ่ง มีแนวโน้มว่าจะให้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าการใช้แนวทางอย่างหนึ่งอย่างใดเพียงแนวทางเดียว
การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การ (Adaptivizing Planning) แนวคิดของนักวางแผนในกลุ่มนี้มุ่งที่จะทำการวางแผนแบบวัตกรรม (innovaftive planning) ซึ่งยังไม่เป็นที่แพร่หลาย เพราะนักวางแผนยังไม่สามารถพัฒนาแนวคิดที่ชัดเจนและครอบคลุมในการวางแผนเพื่อให้เกิดการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ รวมทั้งนักวางแผนยังไม่สามารถกำหนดระเบียบวิธีการวิเคราะห์ที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวางแผนอย่างเป็นระบบ ดังนั้น การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จึงมีลักษณะเป็นอุดมคติมากกว่าการนำมาปฏิบัติอยู่ในองค์การจะเชื่อว่าทำให้เกิดขึ้นได้ อย่างน้อยที่สุดก็ทำให้นักวางแผนคิดถึงการสร้างนวัตกรรมเพิ่มขึ้นใหม่ๆ ในการวางแผน เพื่อให้องค์การเกิดการปรับตัวอย่างสร้างสรรค์
ลักษณะสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์
ประกอบด้วย
ประการแรก การวางแผนในแนวนี้อยู่บนพื้นฐานของความเชื่อที่วางค่านิยมหลักของการวางแผนมิได้ขึ้นอยู่กับแผนที่ถูกกำหนดขึ้น แต่เกิดอยู่ในกระบวนการวางแผน ทำให้นักวางแผนในแนวทางนี้ถือว่า “กระบวนการ คือ ผลผลิตที่สำคัญของนักวางแผน” ดังนั้น ความสำคัญของแผนจึงขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมของนักบริหารในกระบวนการวางแผนไม่ใช่อยู่ที่การใช้แผน หมายความว่า นักบริหารที่รับผิดชอบอยู่ในส่วนต่างๆ ขององค์การมีความรู้ความเข้าใจต่อสภาพความเป็นจริงขององค์การอย่างชัดเจน การให้นักบริหารเหล่านี้มีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผนกระบวนการนี้จึงเป็นหัวใจสำคัญของการวางแผนที่จะก่อให้เกิดแผนที่พึงประสงค์ ด้วยเหตุนี้ การวางแผนที่มีประสิทธิผลจะต้องกระทำโดยการมีส่วนร่วมของนักบริหาร ที่รับผิดชอบในทุกส่วนขององค์การ
ประการที่สอง ความต้องการในการวางแผน ส่วนใหญ่ในขณะนี้เกิดขึ้นจากความบกพร่องในการจัดการและการควบคุมอย่างมีประสิทธิผลขององค์การ ดังนั้น วัตถุประสงค์หลักของการวางแผนควรจะมุ่งเน้นการออกแบบองค์การและระบบการจัดการเพื่อลดความต้องการในอนาคตที่จะต้องวางแผนซ้ำรอยอดีตขององค์การ (retrospective planning) ซึ่งจะก่อให้เกิดความสูญเปล่าทั้งเวลา ทรัพยากรและโอกาสในการเติบโตก้าวหน้าขององค์การ
ประการสุดท้าย ความรู้นักวางแผนเกี่ยวกับอนาคต อาจจำแนกได้ 3 ลักษณะ คือ
ก.ความแน่นอน (certainty)
ข.ความไม่แน่นอน (uncertainty)
ค.ความเพิกเฉย (ignorance)
ในลักษณะที่แตกต่างดังกล่าว ต้องการ การวางแผนที่แตกต่างกัน ทั้งในด้านความผูกพัน (commitment) ความไม่แน่นอนของสถานการณ์ (contingency) และความรับผิดชอบ (responsiveness) ดังนั้น นักวางแผนจึงต้องพยายามทำการวางแผนเพื่อให้สามารถปรับตัวได้ตามสภาพการณ์ของอนาคต โดยจะต้องพยายามแสวงหาความรู้เพื่อลดความไม่แน่นอนหลีกเลี่ยงการเพิกเฉยต่อสภาพอนาคตและเสริมสร้างสมรรถนะในการปรับตัวขององค์การ เพื่อให้สามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม ในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ
อย่างไรก็ตาม การปรับตัวเป็นลักษณะธรรมชาติอย่างหนึ่ง โดยทั่วไปการปรับตัวขององค์การเป็นการตอบสนองต่อการเปลี่ยนทั้งจากภายในองค์การ อาทิ คุณภาพของบุคลากรในองค์การและจากภายนอกองค์การ อาทิ การเปลี่ยนกลยุทธ์การตลาดของคู่แข่งขัน เป็นต้น แต่องค์การจะมีสมรรถภาพเพียงใดขึ้นอยู่กับความสามารถในการวางแผนให้องค์การสามารถปรับตัวได้อย่างเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมของอนาคตที่เปลี่ยนแปลงไป
ลักษณะของการปรับตัว อาจเกิดได้จาก
กรณีแรก องค์การถูกกระทำ (passive) อาทิ คู่แข่งลดราคาสินค้าเพื่อแย่งส่วนแบ่งการตลาดและเราตัดสินใจลดราคาและเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการ เพื่อต่อสู้กับคุ่แข่ง
กรณีที่สอง องค์การเป็นผู้กระทำ (active) อาทิ การปรับสูตรการผลิตสินค้าใหม่ เพื่อยกระดับคุณภาพสินค้าขององค์การให้เหนือคู่แข่งขัน เป็นต้น
การเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมอาจเกิดขึ้นเร็วหรือช้าก็ได้ สิ่งแวดล้อมบางกรณีเกิดการเปลี่ยนแปลงเร็วมาก อาทิ อัตราแลกเปลี่ยนเงินอาจเปลี่ยนแปลงวันต่อวัน ในขณะที่สิ่งแวดล้อมบางกรณีเปลี่ยนแปลงช้ามาก อาทิ ค่านิยม ในการทำงานของบุคคลซึ่งเกิดจากกระบวนการปลูกฝังและหล่อหลอมมาเป็นเวลานาย ทำให้ยากต่อการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จะให้ความสนใจเกี่ยวกับสภาพปัจจุบันขององค์การและความรู้เกี่ยวกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมในอนาคต โดยนักวางแผนจะต้องพยายามแสวงหาความรู้เพื่อลดความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของอนาคต และจะต้องผลักดันให้นักบริหารที่รับผิดชอบส่วนต่างๆ ขององค์การให้มีส่วนร่วมในการวางแผน เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้ประสบการณ์ เพื่อนำเสนอนวัตกรรมในการวางแผนสำหรบอนาคตให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด ถึงแม้ว่าการวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จะมีลักษณะเป็นอุดมคติมากกว่าความเป็นจริง แต่ความพยายามในการวางแผนโดยใช้แนวคิดนี้จะก่อประโยชน์ต่อองค์การอย่างมาก
[1] พฤษภาคม 2540

[2] สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการวางแผนและถือว่าเป็นแผนหลักหรือแผนกลยุทธ์ที่มีระยะเวลา 5 ปี แผนดังกล่าว จะต้องส่งไปให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่กระทรวง ทบวง และกรมต่างๆ ทำการแปลงแผนเป็นแผนประจำปี อาจจะเป็นแผนงาน (programs) งาน (works) หรือโครงการ (projects) แล้วแต่ความเหมาะสมของภารกิจของแต่ละหน่วยงาน