ความคิดทางการเมืองยุคกลาง

ความคิดทางการเมืองยุคกลาง
อาจารย์ สุรชัย เจนประโคน

คำว่า “ยุคกลาง” หมายถึงช่วงระยะเวลาตั้งแต่ศตวรรษที่ห้า จนถึงศตวรรษที่ สิบสาม ของยุโรป เพราะก่อนศตวรรษที่ห้าเป็นยุคของโรมัน ส่วนหลังศตวรรษที่สิบสี่ก็เข้าสู่ยุคฟื้นฟูอารยธรรมกรีกและโรมันอย่างเต็มตัว หรือเรียกว่า “Renaissance” และที่สำคัญก็คือผู้คนชาวยุโรปในช่วงเวลาที่เรียกว่า “ยุคกลาง” นั้น มิได้ตระหนักสำนึกรู้ว่าพวกเขาอยู่ใน “ยุคกลาง” และมิได้สำนึกว่าพวกเขาอยู่ในยุคกลาง และพวกเขาเรียกยุคของเขาว่า “ยุคใหม่” (Modern) ด้วยเหตุที่หลังจากการล่มสลายของจักรวรรดิโรมัน ผู้คนในยุโรปต่างตระหนักว่ายุคสมัยหนึ่ง (ยุคแห่งความรุ่งเรืองของจักรวรรดิโรมัน) ได้สิ้นสุดลงแล้ว
และได้เข้าสู่ยุค “หลังจักรวรรดิโรมัน” ซึ่งพวกเขาเรียกมันว่า “ยุคใหม่” และเรียกยุคของจักรวรรดิโรมัน ที่ล่มสลายไปว่าเป็น “ยุคโบราณ”[1]
ขณะเดียวกัน เราก็ต้องเข้าใจด้วยว่านัยความหมายของยุคสมัยใหม่ ของพวกเขานั้นแตกต่างไปจากความเข้าใจใน “ยุคสมัยใหม่” อย่างที่เราเข้าใจ กัน ในปัจจุบัน เพราะ “ยุคใหม่” ของพวกเขานั้นเป็นอะไรที่ ว่างเปล่า สูญเสีย ไม่มีอะไรที่ยิ่งใหญ่ เพราะความยิ่งใหญ่ได้หายไปพร้อมๆ กับการจบลงของยุคแห่งความรุ่งเรืองของจักรวรรดิโรมัน
พวกเขามองกลับไปที่ “ยุคโบราณ” อย่างชื่นชมและอาลัยอาวรณ์ ด้วยเหตุผลที่พวกเขาเชื่อว่าศิลปะวิทยาการหรือภูมิปัญญา “โบราณ” นั้นยิ่งใหญ่และสมบูรณ์ที่สุดแล้ว
ดังนั้นเมื่อพวกเขาเข้าสู่ “ยุคใหม่” ที่ว่างเปล่าและต่ำต้อย จึงเป็นหน้าที่ของพวกเขาที่จะต้องฟื้นฟู “ภูมิปัญญาโบราณอีกครั้งหนึ่ง การพยายามฟื้นฟูภูมิปัญญาโบราณให้กลับฟื้นคืนมานั้นได้ดำเนินไปตั้งแต่ศตวรรษที่ห้าจนถึงศตวรรษที่สิบห้า
แต่หลังจากการค้นพบทวีปใหม่ของโคลัมบัส และการค้นพบกฎธรรมชาติหรือกฎวิทยาศาสตร์สมัยใหม่ของกาลิเลโอ ก็ได้เกิดองค์ความรู้ใหม่ๆ ที่ท้าทายความถูกต้องสมบูรณ์แบบของภูมิปัญญาโบราณอันยิ่งใหญ่ และได้นำไปสู่วิวาทะครั้งใหญ่ในหมู่ชนชั้นสูงและผู้ทรงปัญญาความรู้ในยุโรป ซึ่งเป็นที่รู้จักกันดีในนามของ “การวิวาทะระหว่างผู้ที่นิยมภูมิปัญญาโบราณ และผู้ที่นิยมภูมิปัญญาสมัยใหม่” (the Quarrel between the Ancients and the Moderns)[2]
วิวาทะ ที่ว่านี้ได้เริ่มขึ้นตั้งแต่ปลายศตวรรษที่สิบหกเรื่อยมาจนถึงปลายศตวรรษที่สิบแปด และลงเอยด้วยชัยชนะของพวกที่นิยมภูมิปัญญาสมัยใหม่ โดยรูปธรรมของชัยชนะคือ “การปฏิวัติฝรั่งเศส 1789” ซึ่งล้มล้างสิ่งต่างๆ ของระบอบเก่า[3] โดยสิ้นเชิง ทำให้คนยุโรปตระหนักถึงการก้าวเข้าสู่ “ยุคสมัยใหม่” ที่แท้จริง ที่เลิกนิยมภูมิปัญญาโบราณและหันมาชื่นชมยกย่อง “ความรู้ใหม่” และการค้นคว้าหาความรู้ใหม่ๆ ซึ่งดำเนินสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น จึงได้มีการเรียกขาน “ยุคใหม่” ที่อยู่ในช่วงระหว่าง ศตวรรษที่ห้าจนถึงศตวรรษที่สิบสามเสียใหม่ว่า “ยุคกลาง” อันหมายถึงยุคที่อยู่ระหว่าง ยุคโบราณ และยุคสมัยใหม่ และนี่เป็นที่มาของยุคกลาง ซึ่งไม่มีใครในยุคนั้นรู้ว่าตนอยู่ในยุคกลาง หรือเป็นคนยุคกลาง
เมื่อพูดถึงสิ่งที่เรียกว่า “ความคิดทางการเมืองยุคกลาง” จะพบว่า ในการพยายามให้คำจำกัดความของหลักการสำคัญของความคิดทางการเมืองยุคกลางนั้นอาจกล่าวได้ว่า ยุคกลางคือยุคที่กลับหัวกลับหางกับยุคคลาสสิก เพราะในยุคคลาสสิกศาสนาเป็นแค่ฐานให้กับการเมือง แต่ในยุคกลาง ศาสนามีอิทธิพลครอบงำการเมือง แต่ในยุคกลาง ศาสนามีอิทธิพลครอบงำการเมือง และเป็นตัวกำหนดความชอบธรรมทางการเมืองด้วย โดยเชื่อว่าการดำรงอยู่ของสังคมจะต้องอิงอยู่กับความศรัทธาทางศาสนาที่ทุกคนต้องมีร่วมกัน
จากความเชื่อดังกล่าวนี้ทำให้สังคมสมัยกลางเป็นอาจักรของคริสต์ศาสนา[4] และในทำนองกลับกัน เราก้กล่าวได้ว่า การสิ้นสุดของความคิดทางการเมืองยุคกลางในประวัติศาสตร์ยุโรปตะวันตกได้เกิดขึ้นเมื่อสภาวะของการขึ้นต่อศาสนาของสังคมการเมืองทั้งในทางปฏิบัติและในทางทฤษฎีได้ยุติลง
ส่วนในโลกตะวันตก ยุโรปสมัยกลาง[5] ถือกำเนิดขึ้นมาหลังจากการล่มสลายของจักรวรรดิโรมัน ตลอดระยะเวลาอันยาวนานที่ยุโรปอยู่ภายใต้อิทธิพลของจักรวรรดิโรมัน จักรวรรดิโรมันได้ก่อให้เกิดความเป็นเอกภาพทางการเมือง และสังคมที่มีกลไกที่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพตลอดทั่วพื้นแถบเมดิเตอร์เรเนียน
แต่เมื่อราวศตวรรษที่ 4-5 โครงสร้างทั้งกมดที่เคยดำรงสืบเนื่องมาภายใต้อารยธรรมโรมันในบริเวณฝั่งตะวันตกของพื้นที่ดังกล่าวได้ล่มสลายลง ด้วยน้ำมือของพวกอนารยชนและชาวคริสต์
พวกอารยชนเหล่านี้ได้รับเอาอารยธรรมละตินของชาวโรมันมาในทำนองเดียวกันกับที่ชาวโรมันรับอารยธรรมตลอดจนศิลปะวิทยาการกรีกหลังจากได้พิชิตชาวกรีกได้แล้ว
เมื่อพิจารณาความคิดทางการเมืองยุคกลางภายใต้บริบทดังกล่าว จะพบว่ามีองค์ประกอบสำคัญสามส่วนนั้นคือ อิทธิพลของคริสต์ศาสนา อารยธรรมโรมันที่สืบต่อมาจากอารยธรรมกรีกและส่วนที่มาจากพวกอนารยชนเอง
ในองค์ประกอบแรก จะพบว่าโลกทัศน์ทางการเมืองแบบคริสต์ศาสนาอยู่ภายใต้อิทธิพลความเชื่อในเรื่องบาปดั้งเดิมของมนุษย์ (original sin) ซึ่งส่งผลให้พวกพระในคริสต์ศาสนาสรุปว่า ความจำเป็นในการใช้อำนาจทางการเมือง (authority) สืบเนื่องมาจากความชั่วร้ายในธรรมชาติ ของมนุษย์เอง ดังนั้นอำนาจทางการเมืองจึงมีไว้เพื่อทั้งลงโทษและแก้ไขบาปของมนุษย์
จะเห็นได้ว่า โลกทัศน์ทางการเมืองแบบคริสต์ศาสนานี้ตรงกันข้ามกับความคิดทางการเมืองในยุคคลาสสิกของเพลโตและอริสโตเติลที่อธิบายว่า การเมืองการปกครองเป็นเรื่องที่เป็นผลพวกของธรรมชาติของมนุษย์และเป็นสิ่งที่ช่วยให้มนุษย์พบกับความสมบูรณ์ของความเป็นมนุษย์
ความคิดทางการเมืองยุคกลางจึงปฏิเสธความคิดของอริสโตเติลที่ว่า “มนุษย์โดยธรรมชาติเป็นสัตว์การเมือง” โดยเฉพาะความคิดทางการเมืองยุคกลางในช่วงต้นๆ ที่เห็นว่ารัฐและการเมืองไม่ใช่เรื่องที่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ แต่เป็นเรื่องที่มนุษย์สร้างหรือตกลงกันขึ้นมาเองที่หลัง (convention) และที่สำคัญ มันเป็นการตกลงกันของคนที่ไม่บริสุทธิ์สมบูรณ์ (imperfect man) เพื่อที่จะหาทางที่จะมีชีวิตที่ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ในโลกที่เต็มไปด้วยคนบาป (to make the best of a bad job) ดังนั้นเราจะพบว่า บรรดาพระในคริสต์สาสนาอธิบายสถาบันทางสังคมการเมืองที่ดำรงอยู่ในสมัยนั้นว่าเป็นสิ่งที่เป็นผลพวกจากความตกต่ำหรือบาปของมนุษย์ (the fall of man)
วิธีคิดดังกล่าวนี้มองว่า “การเมือง – การปกครอง” ไม่ใช่เรื่องธรรมชาติ แต่เกิดขึ้นจากความจำเป็น อันมีสาเหตุมากจากบาปและความชั่วร้ายของมนุษย์ของคริสต์ศาสนา มีส่วนคล้ายคลึงกับความคิดทางการเมืองของนักคิดที่ไม่ช่ชาวคริสต์ หรือพวกที่ไม่ได้นับถือพระเจ้าในสมัยโรมัน (pagan) ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความคิดของพวกสโตอิก (stoic) ซึ่งเป็นสำนักคิดที่ได้รับความนิยมในช่วงต้นคริสตกาลหรือปลายยุคโรมันโดยเฉพาะความคิดของนักคิดโรมัน ชื่อ เซเนกา เขาได้แบ่งมนุษย์ออกเป็นสองยุค ยุคแรกได้แก่ยุคทองที่มนุษย์ทุกคนมีความสุขสมบูรณ์ ไม่จำเป็นต้องมีการเมืองการปกครองแต่อย่างใด ส่วนอีกยุคหนึ่งคือยุคปัจจุบัน ซึ่งเป็นยุคที่ไม่สมบูรณ์ อันเกิดจากความฉ้อฉลของมวลมนุษย์ด้วยกันเอง แต่กระนั้น ความแตกต่างระหว่างมุมมองของเซเนกาและคริสต์ศาสนาอยู่ที่เซเนากา เห็นว่า อารยธรรมเป็นตัวทำให้มนุษย์เลวลง ส่วนคริสต์ศาสนาเห็นว่าสาเหตุของความตกต่ำของมนุษย์อยู่ที่วิญญาณชั่วร้ายของมนุษย์เอง
มรดกทางความคิดอีกประการหนึ่งของสโตอิก ซึ่งเป็นสำนึกคิดสำคัญแห่งอารยธรรมโรมัน ที่มีอิทธิพลต่อความคิดทางการเมืองยุคกลาง และพวกชาวคริสต์ได้นำมาใช้ประโยชน์อย่างมากในภายหลัง นั้นคือ เรื่อง กฎธรรมชาติ สากล (the idea of a universal law of nature) ความคิดที่ว่านี้เชื่อว่า มีกฎแห่งจักรวาลที่โยงใยสิ่งมีชีวิตทั้งหลายเข้าด้วยกัน และนำสรรพสิ่งที่มีชีวิตทั้งหลายนี้ไปสู่ความสมบูรณ์ที่เป็นธรรมชาติ ของแต่ละสรรพสิ่งนั้น
อย่างไรก็ตาม พวกสโตอิก ไม่ได้อธิบายให้ชัดเจนลงไปว่า กฎดังกล่าวที่ว่านี้เป็นกฎที่สิ่งมีชีวิตทั้งหลายไม่ว่าคนหรือสัตว์ รับรู้ได้อยู่แล้วโดยสัญชาตญาณ หรือ กฎดังกล่านี้เป็นสิ่งที่มนุษย์เท่านั้นที่รับรู้ได้โดยอาศัยพลังหรือศักยภาพในการใช้เหตุผลที่มีอยู่เฉพาะในตัวมนุษย์ เมื่อไม่มีการอธิบายไว้ให้ชัดเจน พวกนักคิดในคริสต์ศาสนาในช่วงต้นๆจึงได้เลือกที่จะเชื่อในคำอธิบายในแบบที่สอง นั้นคือ มนุษย์ เท่านั้นที่สามารถรับรู้การดำรงอยู่ของกฎธรรมชาตินี้
ต่อมา นักคิดทางการเมืองในช่วงต้นคริสต์ศาสนาอย่างอากัสติน[6] เป็นผู้มีอิทธิพลสำคัญยิ่งต่อการก่อการร่างความคิดทางการเมืองยุคกลาง โดยงานเขียนสำคัญของเขาชื่อ “The City of God” มีเนื้อหาเกี่ยวกับ ความเป็นปฎิปักษ์กันของชีวิตสองแบบ นั่นคือ ชีวิตของชาวคริสต์ที่มีจิตวิญญาณที่กลับใจ และมุ่งสู่การหลุดพ้นและชีวิตของสังคมอันตกต่ำของพวกมนุษย์ที่ละเลยพระผู้เป็นเจ้า ซึ่งการแบ่งชีวิตของสังคมอันตกต่ำของพวกมนุษย์ที่ละเลยพระผู้เป็นเจ้าซึ่งการแบ่งชีวิตออกเป็นงานสองแบบของออกัสตินนี้ส่งผลต่อการอธิบายเรื่องการเมืองในความคิดทางการเมืองยุคกลางอย่างเห็นได้ชัด
ออกัสตินมิได้มุ่งหมายให้ “The City of God” เป็นงานทาง “ปรัชญาทางการเมือง” แต่ประการใด เพราะเจตนาในการเขียนงานชิ้นนี้มุ่งไปที่การตอบโต้ข้อกล่าวหาของพวกที่ไม่ได้นับถือพระเจ้า (pagan) ที่กล่าวหาว่าคริสต์ศาสนาเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้จักรวรรดิโรมันล่มสลาย และในการโต้แย้งนี้ออกัสตินได้สร้างสิ่งที่เราสามารถเรียกได้ว่าเป็น ปรัชญาประวัติศาสตร์ ในแนวทางคริสต์ศาสนาอย่างเป็นระบบขึ้นครั้งแรกอันเป็นการกล่าวถึงเรื่องราวของมนุษย์ชาติทั้งมวล ที่ครอบคลุมกาลเวลาทั้งอดีต ปัจจุบัน และอนาคต โดยตั้งประเด็นในการดำเนินเรื่องราวของมนุษยชาติ อยู่ที่ความเป็นปฏิปักษ์ระหว่างสองนคร นั่นคือ นครของพระผู้เป็นเจ้า (the city of God) และนครของวิญญาณชั่วร้าย (the city of Devil)
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ควรพึงระมัดระวังให้ดีในการตีความในประเด็นนี้ก็คือ ออกัสตินไม่ได้กล่าวอย่างเจาะจงชัดเจนลงไปเลยว่า ศาสนจักร คือนครแห่งพระผู้เป็นเจ้า (the city of God) หรือตีตราว่า รัฐหรืออาณาจักร (the State) ที่มีฆราวาสเป็นผู้นำนั้นเป็นนครแห่งมารร้าย (the city of Devil) เพราะเราพบเพียงว่าตลอดข้อเขียนของเขานั้น เขากล่าวว่า ตราบจนถึงวันพิพากษา (the day of judgement) ทั้งคนดีหรือคนที่พระผู้เป็นเจ้าเลือก และคนเลวหรือคนที่พระผู้เป็นเจ้าสาปแช่งนั้นต่างมีอยู่ปะปนกันทั้งในโลกของพระหรือศาสนจักร และในโลกของฆราวาสหรือรัฐ
ข้อที่ควรสังเกตให้ความสนใจอีกประการหนึ่งคือ ในบทที่สิบเก้า ใน the city of God ออกัสตินได้กล่าวถึงปัญหาเกี่ยวกับความสัมพันธ์ของศาสนจักรที่มีต่ออำนาจทางการเมืองทางโลกที่มีรัฐต่างๆ เขากล่าวว่า ความยุติธรรมที่แท้จริงไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในรัฐหรืออาณาจักรของคนที่ไม่นับถือคริสต์เพราะคนเหล่านี้ไม่เชื่อฟังและไม่เคารพพระผู้เป็นเจ้า แต่เฉพาะในชุมชนทางการเมืองของชาวคริสต์เท่านั้นที่เป็นรัฐที่แท้ (a true commonwealth) และชาติของชาวคริสต์เท่านั้นที่เป็นเงื่อนไขสำคัญอย่างยิ่งที่จะก่อให้เกิดความยุติธรรมที่แท้จริงได้
ด้วยเหตุนี้ออกัสตินจึงไม่ยอมรับว่า รับของพวกนอกศาสนาเป็นรัฐที่แท้ แต่กระนั้นก็ดี เขากลับรับว่า รัฐของพวกนอกศาสนาเป็นรัฐที่แท้ แต่กระนั้นก็ดี เขากลับยอมรับว่า การที่คนมาอยู่รวมกันเป็นพลเมืองและมีเป้าหมายร่วมกันก็สามารถจะเรียกชุมชนของพวกนอกศาสนานี้ว่าเป็นรัฐได้ในระดับหนึ่งหากรัฐดังกล่าวสามารถตอบสนองความต้องการพื้นฐานขั้นต่ำสุดของการมีระเบียบและความสงบเรียบร้อยทางด้านวัตถุได้ ซึ่งเป็นสิ่งที่ชาวคริสต์สามารถใช้ประโยชน์ได้ในช่วงเวลาของการแสวงบุญในโลกมนุษย์
จากความคิดที่เชื่อว่าชุมชนทางการเมืองของชาวคริสต์เท่านั้นที่เป็นรัฐที่แท้ และรัฐของชาวคริสต์เท่านั้นที่เป็นเงื่อนไขสำคัญยิ่งที่จะก่อให้เกิดความยุติธรรม เราจะพบการขยายความต่อไปได้อีกว่า ความยุติธรรมในสังคมจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อผู้มีอำนาจทางการเมืองมีคุณธรรม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ เมื่อคุณธรรมตามแนวของคริสต์ศาสนาเป็นกรอบในการใช้อำนาจทางการเมือง ย่อมส่งผลให้เกิดความยุติธรรมแก่สังคมโดยรวม ดังนั้น สิทธิทางการเมือง ย่อมสมควรถูกจำกัดอยู่แต่ผู้ที่มีคุณธรรมเท่านั้น และผู้ที่ทรงคุณธรรมตามแนวคริสต์ศาสนาย่อมได้แก่ พระ ซึ่งถือว่าเป็นผู้ปกครองทางจิตวิญญาณ และ รวมถึงฆราวาสที่ได้รับการยอมรับจากพระให้เป็นผู้ปกครองทางโลก หรือทางกาย อันมีสถานะต่ำกว่าพระซึ่งเป็นผู้ปกครองทางจิตวิญญาณ ด้วยวิญญาณเป็นสิ่งที่บริสุทธิ์และมีสถานะสูงกว่า กาย และด้วยเหตุนี้นี่เองที่ทำให้ การยอมรับความเท่าเทียมกัน ของสมาชิกทุกคนในสังคมย่อมไม่ใช่สิ่งที่จะก่อให้เกิดความยุติธรรมและความดี เพราะคนดีย่อมต้องอยู่เหนือความชั่ว คนที่มีคุณธรรมย่อมต้องอยู่เหนือคนที่ไม่มีคุณธรรม
เราจะพบว่า ประเด็นข้างต้นนี้มีส่วนคล้ายคลึงกับแนวคิดทางการเมืองกรีกโบราณของเพลโตที่ว่า ผู้รักในความรู้ (Philosopher) เท่านั้นที่ สมควรที่เป็นผู้ปกครอง (ruler) หรือแนวคิดทางการเมืองของ อริสโตเติล ที่ปฎิเสธ ความเท่าเทียมกันตามหลักคณิตศาสตร์ (arithmetic equality) ซึ่งยืนยันว่า คนดีมีคุณธรรมเท่านั้นสมควรที่จะมีสิทธิทางสังคมการเมืองหรือมีสิทธิทางสังคมการเมืองมากกว่าคนผู้ไร้ซึ่งคุณธรรม และด้วยเหตุนี้เองที่พวกพระในฐานะที่ทรงไว้ซึ่งคุณธรรมความดีย่อมมีสิทธิ์ต่างๆ เหนือคนธรรมดาทั่วไป และผู้ที่ได้รับการยอมรับจากพระให้เป็นตัวแทนในการปกครองทางโลกย่อมมีสิทธิ์เหนือคนธรรมดาทั่วไปด้วย
อย่างไรก็ตาม ภายใต้ความคิดคริสต์ศาสนานี้ แน่นอนว่า อำนาจสูงสุดย่อมเป็นอำนาจของฝ่ายสงฆ์ และการใช้อำนาจดังกล่าวนี้เป็นสิ่งที่ไม่มีใครสามารถปฎิเสธได้ ไม่ว่าผลที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจนั้จจะเป็นอย่างไรก็ตาม ดังที่ สันตะปาปาเกลาซิอุสที่ หนึ่ง (Pope Gelasius I) ซึ่งดำรงตำแหน่งระหว่าง ค.ศ.492-496 ได้พยายามกำหนดความชัดเจนของอำนาจของศาสนจักรขึ้น ซึ่งปรากฎในเนื้อหาของจดหมายที่พระองค์ได้เขียนถึงอนาสทาซิอุสที่ หนึ่ง (Anastasius I) จักรพรรดิแห่งอนาจักไบแซนไทน์ว่า “อำนาจการปกครองที่สำคัญในโลกนี้มีอยู่สองประเภทเท่านั้น นั่นคือ อำนาจอันศักดิ์สิทธิ์ (the sacred authority or auctoritas) ซึ่งเป็นของสันตะปาปา และพระราชอำนาจของกษัตริย์ (potestas)”
ในการเขียนจดหมายนี้ สันตะปาปาเกลาซิอุสมีพระประสงค์ที่จะต่อต้านการขยายอำนาจของฝ่ายอาณาจักรโดยจักรพรรดิอนาสทาซิอุส พระองค์กล่าวย้ำว่า ระหว่างสองอำนาจนี้ อำนาจทางจิตวิญญาณย่อมอยู่เหนือกว่า และการใช้คำว่า Auctoritas สำหรับอำนาจฝ่ายอาณาจักรของกษัตริย์นั้นบ่งชี้ถึงลำดับความสำคัญในตัวมันเองอยู่แล้ว เพราะ auctoritas ตามนัยกฎหมายโรมัน หมายถึงต้นกำเนิดของอำนาจการปกครองสูงสุดในขณะที่ potestas หมายถึงการเป็นตัวแทนที่ได้รับมอบหมายอำนาจการปกครองและนำไปปฎิบัติ
การ

[1] Ancient
[2] Querelle Ddes anciens et des modernes, in Tilo Schabert, “Modernity and History I: What is Modernity?,” pp.12-13 in The Promise of History: Essays in Political Philosophy, Athanasios Moulakis, edt. (Berlin and New York: Walter d Gruyter: 1986).
[3] Ancient regime
[4] Christian Commonwealth
[5] The Middle Ages
[6] St.Augrstine of Hippo: 354-430

รัฐศาสตร์ทั่วไป

อ.สุรชัย เจนประโคน
คำนิยามของ วี.โอ.คีย์[1]
การเมืองเป็นเรื่องความสัมพันธ์ของมนุษย์ที่เกี่ยวกับการบังคับบัญชาและถูกบังคับบัญชา การควบคุม การเป็นผู้ปกครองและถูกปกครอง[2]
การเมืองตามคำนำยามนี้เป็นเรื่อง อำนาจ อันได้แก่ การได้มาและรักษาไว้ซึ่งอำนาจหรืออิทธิพลทางการเมือง “อำนาจ” หมายถึง การลดหลั่นในเรื่องการบังคับบัญชา มีการแบ่งงานระดับสายงาน หรือมีการแบ่งว่าไครเป็น
1.ผู้ปกครอง (คือรัฐ)
2.ใครเป็นผู้อยู่ใต้การปกครอง (ราษฎร์)

คำนิยามของ David Easton[3]
การเมือง เป็นการ แบ่งสันปันส่วนหรือจัดสรร โดยใช้อำจาจอันเป็นที่ได้รับการยอมรับหรือที่ถือว่าเป็นไปตามสิทธิอำนาจ (authoritative allocation of values)[4] เป็นคำนิยามที่เน้นการแบ่งสรรประโยชน์

คำนิยามของโวลิน
เน้นสามประเด็นหลักช่วยให้เข้าใจได้อย่างสมบูรณ์
[1] นักรัฐศาสตร์อเมริกัน ช่วงประธานาธิบดีไอเซนเฮาวร์
[2] V.O.Key, Jr.Politics, Parties and Pressure Groups, 4th ed., Crowell, 1985, p.6
[3] นักรัฐศาสตร์ร่วมสมัยกับ V.O.Key
[4] David Easton. The Political System. New York: Knopf, 1957, p.180

รัฐศาสตร์ทั่วไป

รัฐศาสตร์ทั่วไป
Introduction to Political Science
อ.สุรชัย เจนประโคน

รัฐศาสตร์ เป็นศัพท์ที่แปลมาจากภาษาต่างประเทศ
1.Politics การเมือง
2.Political Science รัฐศาสตร์
3.Government การปกครอง
ความแตกต่างของศัพท์ 3 คำมีอยู่บ้าง แต่ในวงการรัฐศาสตร์ตะวันตกใช้ในความหมายที่แทนกันได้ อ้างจาก Encytclopedia of the Social sciences สารานุกรมสังคมศาสตร์.Vol.11, New York: Macmillan, 1954, p.225
คำศัพท์ในภาควิชาในสหรัฐอเมริกาเน้น ความเป็นวิชาการและมีความเป็นเอกเทศ คือ เป็นตัวของตัวเองมากไม่ใช่อยู่ใต้บังคับบัญชาเชิงบริหารอย่างสังคมไทย ซึ่งขึ้นอยู่กับคณะ วิชา
ความแตกต่างระหว่าง “รัฐศาสตร์” กับ “การเมือง” ที่ใช้ในภาษาไทย คือ “รัฐศาสตร์” เป็นเรื่องวิชาการ ซึ่งมีการจัดระบบหมวดหมู่อย่างชัดแจ้ง
ศัพท์ “การเมือง” ในภาษาพูดมีความหมายเอนเอียงไปในทางลบ หรือไม่ค่อยดีนัก ซึ่งเข้าใจในเรื่องขัดแย้งด้วยผลประโยชน์ ส่วนตัว
“การเมือง” อิงรากศัพท์มาจาก “Polis” ซึ่งเป็นภาษากรีก แปลว่า นครรัฐ[1]อันเป็นการรวมตัวทางการเมืองแบบหนึ่ง ซึ่งใหญ่กว่าระดับครอบครัวหรือชนเผ่า
ต้นตอของ “รัฐศาสตร์” หรือที่เราใช้ในภาษาอังกฤษว่า “political science” มาจากภาษา เยอรมัน คือ staatswissenschaft[2] แปรตามตัวอักษร คือ “ศาสตร์แห่งรัฐ” ซึ่งพึ่งมีขึ้น ในศตวรรษที่ 18 และ 19 (ประมาณ 200 ปีที่ผ่านมา) และในภาษาเยอรมัน Staat-สตาต แปลว่ารัฐ และ Wissenschaft –วิสเซนชาฟต์ หมายถึง วิทยาการ ไม่ได้หมายเฉพาะเจาะจงว่าเป็น วิทยาศาสตร์ ดังนั้น จวบจนกระทั่งทุกวันนี้
ศัพท์ “Government” มีรากมาจากภาษากรีก คือ “kybernates” [3] แปลว่า ผู้ถือหางเสือเรือ ซึ่งคงทำให้เกิดการเปรียบเทียบว่าการเมืองการปกครอง และโดยเฉพาะรัฐบาลเป็นเสมือนเรือที่ไม่อยู่นิ่ง และมีวลี ว่า “รัฐนาวา” (ship of state ) ตามมา

คำนิยาม ของ ลาสเวลล์
การเมือง ได้แก่ เรื่องเกี่ยวกับอิทธิพลและผู้มีอิทธิพลHarold Lasswell กล่าวว่า การเมืองเป็นเรื่อง เกี่ยวกับอิทธิพล (The study of politics is the study of influence and the influential) ในหนังสือชื่อ การเมือง ใครได้อะไร เมื่อใด และอย่างไร
[1] ยกตัวอย่าง นครรัฐในกรีกโบราณได้แก่ เอเธนส์และสปาร์ตา
[2] อ่านว่า สตาตสวิสเซนชาฟต์
[3] อ่านว่า ไค เบอร์ เน ตีส

การศึกษาปรัชญาการเมือง

การศึกษา ปรัชญาการเมือง ช่วยให้เราจัดรูปแบบและสร้างระเบียบความสัมพันธ์ ระหว่างมนุษย์ กับตัวของเขาเอง ผ่านทางคำสอน และแนวคิดในเรื่องการรู้จักตัวเอง จิตวิญญาณ และการมีชีวิตที่ดี มีคุณธรรมส่วนนี้สำคัญ
และการที่เป็นส่วนหนึ่งของคุณสมบัติของบุคคลที่จะมาเป็นผู้นำ ผู้ปกครอง สามารถ ที่จะแยกความแตกต่างของผู้ปกครองที่ดีกับผู้ปกครองที่เลว ได้
และได้รู้ซึ้งถึงเรื่องของระบบการปกรองรูปแบบต่างๆ

อาจารย์ สุรชัย เจนประโคน

ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ

ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ
1.เพื่อจะได้รับรู้ในเรื่องนโยบายและเข้าใจนโยบายทั้งอดีตและปัจจุบัน ว่าทำไมต้องมีนโยบาย โครเป็นผู้ริเริ่ม หรือมีส่วนผลักดันที่กำหนดนโยบายสาธารณะขึ้นมา และเป็นส่วนที่ทำให้เกิดนโยบายเช่นนั้น
2.เพื่อจะได้ทราบถึงกระบวนการต่างๆ ของการกำหนดนโยบายนั้นว่าเป็นอย่างไร มีขั้นตอนอย่างไร และได้รู้ว่านโยบายสาธารณะของแต่และประเทศเป็นอย่างไรสามารถที่จะนำมาศึกษาเปรียบเทียบกันได้
3.เพื่อจะได้ทราบและวัดได้ทันทีว่าประสิทธิภาพและประสิทธิผลของสถาบันทางการเมือง พรรคการเมือง และผู้นำทางการเมืองของแต่ละประเทศเป็นอยางไร
4.เพื่อจะช่วยให้ได้ทราบถึงวิธีการต่างๆ ในการวิเคราะห์ปัญหาทางการเมืองอย่างมีเหตุและมีผลมิใช่เป็นการเดาหรือสุ่มตัวอย่างโดยไม่มีเหตุผล

องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ

องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
การที่จะชี้ว่าอะไรเป็นองค์ประกอบนโยบายสาธารณะนั้นค่อยข้างจะสับสนและยุ่งยาก แม้นักวิชาการทั้งหลายต่างก็ให้ความเห็นที่แตกต่างกันไป ซึ่งพอที่จะจำแนกองค์ประกอบตามความสำคัญของนโยบาย ได้ดังนี้
1.นโยบายเป็นหลักเกณฑ์ บรรทัดฐาน สำหรับวางแนวทางในการปฎิบัติงานให้บรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ตั้งไว้
2.นโยบายเป็นจุดหมายที่นำไปสู่การสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงของประเทศ
3.นโยบายเป็นสิ่งที่แสดงถึงความไม่แน่นอน ชัดเจนในการทำงาน และก่อให้เกิดการประสานงานระหว่างบุคคลและองค์กรต่างๆ รวมทั้งขจัดความซ้ำซ้อน
4.นโยบายเป็นเครื่องมือไปสู่ภาวะการมีเอกภาพหรือเอกรูปของการดำเนินงานของรัฐบาล
5.นโยบายเป็นกลไกที่ทำให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างต่อเนื่อง6.นโยบายเป็นกระบวนการนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่มีเหตุมีผล

ขยายความ บางประเด็น ของวิชานโยบายสาธารณะ

สุรชัย เจนประโคน

นโยบายสาธารณะ (public policy) คือ เครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจและการเมือง แต่นโยบายสาธารณะจะมีความสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อได้รับการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริง เพราะนโยบายสาธารณะมิใช่เป็นสิ่งที่แสดงเจตจำนงหรือความตั้งใจของรัฐบาลที่จะกระทำหรือไม่กระทำสิ่งใดเท่านั้น แต่จะต้องครอบคลุมถึงการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริงด้วย
ในการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้ปรากฏเป็นจริง อาจจำแนกได้ 2 ลักษณะ ได้ดังนี้
ลักษณะแรก เป็นการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติ โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบสามารถปฏิบัติได้ทันทีโดยไม่ต้องจัดทำแผนหรือวางแผน (planning) รองรับ เช่น การประกาศลดภาษีสรรพสามิตสำหรับสินค้าฟุ่มเฟือยและสินค้าที่ก่อให้เกิดมลพิษ 9 รายการในการประชุมคณะรัฐมนตรี[1] เพื่อเป็นมาตรการในการเพิ่มรายได้ให้เพียงพอต่อการจัดสรรงบประมาณประจำปี 2541 เป็นต้น นโยบายนี้กรมสรรพสามิตสามารถออกประกาศให้ผู้ผลิตและผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าวปฏิบัติตามได้ทันทีโดยไม่ต้องทำการวางแผนรองรับการปฏิบัติแต่อย่างใด
ลักษณะที่สอง เป็นการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบจะต้องทำการวางแผนรองรับ อาจเป็นแผนระยะยาว เช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ[2]
อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวได้ว่า นโยบายสำคัญที่ต้องใช้เวลาในการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย ล้วนมีความจำเป็นที่จะต้องทำการวางแผนรองรับ เพื่อเป็นหลักประกันว่าการนำนโยบายไปปฏิบัติจะบรรละเป้าหมายที่พึงประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่า แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบด้วยมาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่ทำให้การนำนโยบายไปปฏิบัติปรากฏเป็นจริง และแผนก็คือผลผลิตของการวางแผน (Planning) เมื่อแผนถูกนำไปปฏิบัติ ผู้ปฏิบัติจะต้องตรวจสอบว่า มาตรการและกิจกรรมต่างๆ ที่กำหนดไว้ในแผนนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ หรือก่อให้เกิดปัญหาหรืออุปสรรคใดๆ บ้างในขณะนำไปปฏิบัติ และปัญหาอุปสรรคต่างๆ เหล่านั้นสามารถแก้ไขได้หรือไม่ และส่งผลกระทบต่อการบรรลุเป้ามหายเพียงใด การประเมินผลการนำแผนไปปฏิบัติจะทำให้ทราบข้อมูลสำคัญเพื่อนำมาใช้ในการปรับปรุงการวางแผนใหม่ให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น หรืออาจจำเป็นจะต้องปรับปรุงนโยบายให้มีความเหมาะสมต่อการนำไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ
ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย การวางแผนและแผน อาจแสดงให้เห็นได้ดังแผนภาพต่อไปนี้

นโยบาย การวางแผน แผน

ข้อมูลย้อนกลับ

แผนภาพ แสดงความสัมพันธ์ระหว่างนโยบาย การวางแผนและแผน


ปรัชญาของการวางแผน
คำว่า Planning มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า Plamum แปลว่า แบนหรือราบ (flat) เป็นคำที่นำมาใช้ในภาษาอังกฤษ ในศตวรรษที่ 17 โดยใช้ในความหมายแคบๆ เกี่ยวกับการวาดภาพหรือการสเก็ตภาพวัตถุลงบนพื้นผิวราบ ลักษณะเดี่ยวกับการเขียนภาพบนพิมพ์เขียวในปัจจุบันถูกนำมาใช้ในความหมายที่กว้างขวางมาก ทั้งในเรื่องการวางแผนส่วนบุคคล การวางแผนของกลุ่มกิจกรรมทางสังคม การวางแผนขององค์การเอกชน รวมทั้งการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของรัฐบาลโดยทั่วไป
การวางแผนมีแนวคิด (concepts) หรือปรัชญาของการวางแผน (philosophies of planning) แตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับทัศนะ และมุมมองของนักวางแผนแต่ละคน อย่างไร ก็ตามในทัศนะของ Russell L. Ackoff ได้จำแนกปรัชญาของการวางแผนออกเป็น 3 ลักษณะ ได้แก่
1.การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง (Satisficing Planning) แนวคิดของนักวางแผนกลุ่มนี้ จะให้ความสนใจลักษณะของการวางแผนที่ “ดีพอสมควร” (well enough) มิใช่การวางแผนที่ “ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้” (as well as possible)
การวางแผนในลักษณะนี้ จะเริ่มต้นจากการกำหนดวัตถุประสงค์ (objectives) และ เป้าประสงค์ (goals) ซึ่งเชื่อว่า จะมีความเป็นไปได้และเป็นสิ่งที่พึงประสงค์ โดยนักวางแผนจะเห็นพ้องต้องกัน (consensus) ในการกำหนดวัตถุประสงค์และเป้าประสงค์ดังกล่าว
วัตถุประสงค์และเป้าประสงค์จะถูกกำหนดบนพื้นฐานของระดับความพอใจโดยอาจจะวัดจากผลการปฏิบัติง่ายๆ อาทิเช่น การวัดจากผลกำไรหรือผลตอบแทนจากการลงทุนในโครงการต่างๆ หรือหากพิจารณาในเชิงคุณภาพ (qualitative terms) อาจจะวัดจากลักษณะความสัมพันธ์ที่ดีของพนักงานในองค์การ เป็นต้น หรือในทางที่สุดโต่ง (extreme) นักวางแผนในแนวนี้จะยึดถือหลักการที่ว่า “ถ้าเราไม่สามารถวัดสิ่งที่เราต้องการได้ เราก็ควรต้องการเฉพาะสิ่งที่เราวัดได้เท่านั้น หรืออาจไม่จำเป็นต้องวัดสิ่งที่เราต้องการ”
ลักษณะสำคัญอีกประการหนึ่งของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง คือ ความต้องการให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากเดิมเพียงเล็กน้อย กล่าวคือ เป็นแผนที่มีลักษณะอนุรักษ์นิยม (conservative) ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินนโยบายเป็นไปโดยเรียบง่าย โดยมุ่งแก้ไขเฉพาะปัญหาและอุปสรรคบางประการให้ผ่านพ้นไปเท่านั้น การวางแผนลักษณะนี้ จึงมุ่งเพื่อความอยู่รอดขององค์การมากกว่าการมุ่งเพื่อการพัฒนาหรือการเติบโตขององค์การ
แนวความคิดในการวางแผนลักษณะนี้ เน้นย้ำให้เห็นความจำเป็นของความพยายามในการวางแผนที่เป็นไปได้มากกว่าแผนที่จะให้ผลตอบแทนดีที่สุด เพราะถือว่าแม้จะเป็นแผนที่ให้ผลตอบแทนดีที่สุดแต่มีโอกาสเป็นไปได้น้อยก็ไม่มีประโยชน์
แนวความคิดนี้มีข้อโต้แย้งและจุดอ่อนหลายประการ ได้แก่
ประการแรก หากนักวางแผนใช้ความพยายามที่จะทำแผน เพื่อให้ได้ผลตอบแทนดีที่สุด จะทำให้นักวางแผนต้องใช้ความพยายามในการสำรวจข้อมูลความเป็นไปได้ต่างๆ ทั้งจากภายในและภายนอกองค์การ ทั้งจากสภาพปัจจุบันและการพยากรณ์สภาพการณ์ในอนาคต ข้อมูลดังกล่าวจะต้องทำให้นักวางแผนอยู่ในฐานะได้เปรียบกว่า เพราะมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกิจการขององค์การอย่างกว้างขวางรอบด้าน ในทางตรงกันข้าม หากนักวางแผนมุ่งเพียรความพอใจระดับหนึ่ง และไม่สนใจที่จะสำรวจหรือวิเคราะห์ข้อมูลให้รอบด้านอาจทำให้สูญเสียโอกาสที่ดีขององค์การให้แก่คู่แข่งไปในที่สุด
ประการที่สอง การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่งจะไม่ส่งเสริมให้นักวางแผนมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนที่มีประสิทธิภาพ โดยมีแนวโน้มที่จะใช้ความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบที่มีอยู่เดิมเท่านั้นและไม่สนใจที่จะค้นคว้าหาข้อมูลเพิ่มเติมเพื่อขยายความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนให้ดีขึ้น การวางแผนลักษณะนี้ไม่ให้ความสำคัญในเรื่องผลการวิจัย หรืองานวิจัยที่จะทำให้การวางแผนมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพมากขึ้น
ประการที่สาม นักวางแผนในแนวนี้จะหลีกเลี่ยงการกระทำใดๆ ที่จะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงองค์การ เพราะไม่ต้องการให้เกิดข้อโต้แย้งหรือกลุ่มคัดค้านขึ้นในองค์การ และไม่ให้ความสนใจต่อการปรับปรุงองค์การใหม่ (reorganization) เพราะไม่ต้องการให้เป็นภาระขององค์การ (rock the boat)
ประการสุดท้าย นักวางแผนประเภทนี้จะใช้ข้อมูลจากการพยากรณ์เพียงด้านเดียวโดยคาดหมายว่า เฉพาะข้อมูลเหล่านี้ก็เพียงพอสำหรับการวางแผนที่จะให้ปรากฏผลที่เป็นจริงและจะหลีกเลี่ยงการใช้ข้อมูลการพยากรณ์ที่เกี่ยวกับโอกาสของความเป็นไปได้ (probabilities) โดยมีสมมติฐานว่า ข้อมูลเท่าที่ใช้ในการวางแผนนั้นเพียงพอที่จะจัดการกับสิ่งที่ไม่คาดหมายที่อาจจะเกิดขึ้นได้ ดังนั้น นักวางแผนประเภทนี้จึงไม่ให้ความสนใจเรื่องการควบคุมและกำกับการปฏิบัติให้เป็นไปตามแผน ซึ่งถือว่าเป็นจุดอ่อนที่สำคัญยิ่งประการหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม การวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่ง จะใช้เวลาน้อย เงินน้อยและทักษะในการวางแผนน้อยกว่าการวางแผนในลักษณะอื่น คุณลักษณะเหล่านี้อาจเป็นสิ่งดึงดูดใจต่อนักบริหารที่ขาดวิสัยทัศน์ (vision)
กล่าวโดยสรุป หลักการสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งความพอใจระดับหนึ่งประกอบด้วย
ประการแรก ทำการเปลี่ยนแปลงจำนวนและขนาด จากนโยบาและการปฏิบัติที่เป็นอยู่ให้น้อยที่สุด
ประการที่สอง เพิ่มการใช้ทรัพยากรเพื่อการวางแผนให้น้อยที่สุด
ประการสุดท้าย ทำการวางแผนโดยให้มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างขององค์การให้น้อยที่สุด เพื่อลดการต่อต้านจากบุคลากรภายในองค์การให้น้อยที่สุด

2.การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด (Optimizing Planning) แนวความคิดของนักวางแผนกลุ่มนี้ ต้องการจะทำการวางแผนเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ (as well as possible) โดยใช้ตัวแบบในการพัฒนาและการคำนวนที่เป็นระบบมาเป็นเครื่องมือในการวางแผน
นักวางแผนในแนวนี้พยายามจะกำหนดเป้าประสงค์ และวัตถุประสงค์ขององค์การโดยใช้แนวคิดเชิงปริมาณเป็น (quantitative methods) เมื่อกำหนดวัตถุประสงค์เชิงปริมาณตามที่ต้องการได้ทั้งหมดแล้ว จะนำวัตถุประสงค์เหล่านั้นมาประมวลเข้าด้วยกันเพื่อให้เกิดภาพรวมของวัตถุประสงค์ขององค์การอย่างชัดเจนและสะดวกต่อการวัดผลการดำเนินงานขององค์การทั้งหมด ในกรณีที่มีวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพรวมอยู่ด้วย นักวางแผนในแนวนี้จะพยายามปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพให้เป็นเชิงปริมาณ เพื่อให้สามารถวัดหรือวิเคราะห์เป็นตัวเลขได้ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความชัดเจน และเข้าใจง่าย ลักษณะนี้อาจจะใช้ปริมาณงินที่เป็นต้นทุนในการวัดระดับบรรลุวัตถุประสงค์เชิงคุณภาพที่ถูกแปลงเป็นวัตถุประสงค์เชิงปริมาณ
การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด เป็นลักษณะของการแสวงหานโยบายแผนงานระเบียบวิธีการ และการปฏิบัติที่เป็นไปได้ดีที่สุด โดยใช้ตัวแบบทางคณิตศาสตร์ในการวิเคราะห์และเป็นการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ (empirical analysis) ที่ยึดหลักเหตุผล ความสำเร็จของการวางแผนจึงขึ้นอยู่กับปัจจัยของข้อมูลที่สมบูรณ์และเที่ยงตรงมากพอสำหรับการวิเคราะห์และ ความสามารถในการแสวงหาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ เพื่อให้ได้ทางเลือกที่ดีที่สุดสำหรับการวางแผน
การวางแผนในแนวนี้ให้ความสนใจข้อมูลจากการค้นคว้าวิจัยเป็นอย่างมาก เพราะถือว่าข้อมูลจากการค้นคว้าวิจัยได้ผ่านการวิเคราะห์และตรวจสอบมาอย่างรัดกุม สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการวางแผนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเป็นจุดเด่นของการวางแผนในลักษณะนี้
อย่างไรก็ตาม การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุด แม้จะมีจุดเด่นหลายประการดังกล่าวแล้ว แต่ในขณะเดียวกันก็มีข้อจำกัดและจุดอ่อนหลายประการด้วยกัน ได้แก่
ประการแรก การวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดมีแนวโน้มที่จะละเลยต่อสิ่งที่วัดไม่ได้ในเชิงปริมาณซึ่งอาจจะนำไปสู่ความคลาดเคลื่อนในการวิเคราะห์ได้ เพราะข้อมูลเชิงคุณภาพในหลายกรณีก็มีความสำคัญต่อการวางแผนไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน อาทิ ข้อมูลเกี่ยวกับขวัญและกำลังใจของพนักงาน เป็นต้น ซึ่งมีผลต่อการนำแผนขององค์การไปปฏิบัติเป็นอยางยิ่ง หากนักวางแผนละเลย เพราะถือว่าเป็นข้อมูลเชิงคุณภาพที่วัดได้ยาก อาจทำให้การวางแผนไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาขององค์การ และอาจนำไปสู่ความล้มเหลวในการปฏิบัติในที่สุดหรือปัญหาวิสัยทัศน์ของผู้นำองค์การ เป็นต้น ซึ่งเป็นปัญหาเชิงคุณภาพ แต่มีความสำคัญสูงสุด หากนักวางแผนละเลยไม่พยายามทำความกระจ่างชัดในเรื่องวิสัยทัศน์ของผู้นำ การวางแผนทั้งหมดอาจสูญเปล่าเพราะผู้นำไม่สนใจที่จะนำไปปฏิบัติ
ประการที่สอง การวางแผนประเภทนี้มุ่งเน้นการวิเคราะห์เชิงปริมาณ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องใช้ข้อมูลที่เที่ยงตรงและเพียงพอ หากได้ข้อมูลที่ไม่เที่ยงตรงหรือไม่ทันสมัยพอจะทำให้ผลการวิเคราะห์ข้อมูลคลาดเคลื่อน ส่งผลให้การวางแผนไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งจะทำให้การปฏิบัติล้มเหลวในที่สุด ดังนั้น การวางแผนประเภทนี้ จึงต้องอาศัยระบบข้อมูลสารสนเทศที่มีประสิทธิภาพเป็นองค์ประกอบสำคัญ ปัจจัยเหล่านี้ต้องอาศัยการลงทุนทั้งทรัพยากรบุคคลและงบประมาณในระยะต้นค่อนข้างสูง เพื่อหวังผลตอบแทนในระยะยาว
ประการที่สาม เนื่องจากการวางแผนประเภทนี้ ต้องอาศัยตัวแบบทางคณิตศาสตร์ ในการวิเคราะห์เป็นหลัก ดังนั้น ผลสำเร็จของการวางแผนจึงขึ้นอยู่กับการพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวิเคราะห์ทางเลือกที่ต้องการ หากไม่สามารถพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมจะส่งผลให้การวิเคราะห์ขาดความเที่ยงตรงไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการวางแผนได้อย่างเหมาะสมโอกาสที่จะทำให้ได้แผนที่ให้ผลตอบแทนดีที่สุดจึงลดน้อยตามไปด้วย
ประการที่สี่ ข้อจำกัดที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการวางแผนประเภทนี้ คือ ไม่สามารถ จะสร้างตัวแบบใดตัวแบบหนึ่งเพื่อนำมาใช้เป็นตัวแทนของเป้าประสงค์ทั้งหมดขององค์การ เป็นเหตุให้นักวางแผนมีแนวโน้มที่จะวางแผนเฉพาะหน่วย หรือเฉพาะด้านของระบบที่สามารถพัฒนาตัวแบบในการวิเคราะห์ได้ ทำให้หน่วยอื่นหรือด้านอื่นที่ไม่สามารถพัฒนาตัวแบบที่เหมาะสมมาใช้ในการวิเคราะห์ถูกละเลยไปโดยปริยาย ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาแก่องค์การในภายหลัง
ประการสุดท้าย เนื่องจากการวางแผนประเภทนี้ต้องอาศัยข้อมูลจากการวิจัยที่น่าเชื่อถือซึ่งต้องใช้เวลาและทรัพยากรพอสมควรอาจทำให้การวางแผนไม่ทันตามความต้องการหรือเวลาที่จะต้องใช้ในขณะเดี่ยวกันในบางโอกาสอาจพบว่า เกิดการขาดแคลนนักวิจัยที่มีคุณภาพ จะยิ่งเป็นปัญหาและอุปสรรคต่อการวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าในหลายกรณีความพยายามของนักวางแผนที่มุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดจะไม่ประสบผลสำเร็จ คือ ไม่สามารถพัฒนาการวางแผนที่ให้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดได้ตามที่ต้องการ เพราะมีข้อจำกัดและปัญหาอุปสรรคต่างๆ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วแต่ความพยายามดังกล่าวมิหมายความว่าจะสูญเปล่า อย่างน้อยที่สุดจะก่อให้เกิดผลพลอยได้ที่คุ้มค่า เพราะจะทำให้นักวางแผนเกิดความเข้าใจที่ลึกซึ้งเกี่ยวกับระบบและกระบวนการวางแผนที่กำลังกระทำอยู่ รวมทั้งสภาพการณ์ขององค์การทั้งทางบวกและทางลบ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนให้มีประสิทธิภาพมากกว่าไม่รู้และไม่เข้าใจสภาพการณ์ดังกล่าวขององค์การ
กล่าวโดยสรุป นักวางแผนโดยมุ่งผลตอบแทนที่ดีที่สุดพยายามที่จุวางแผนโดย ประการแรก ใช้ทรัพยากรให้น้อยในการบรรลุเป้าประสงค์ขององค์การ ประการที่สอง
ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการใช้ทรัพยากรให้น้อยที่สุด ประการสุดท้าย ให้ได้รับความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ (benefits) และต้นทุน (costs) ให้มากที่สุด
อนึ่งการวางแผนกลยุทธ์แบบครอบคลุม (comprehensive strategic planning) เพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดยังห่างไกลจากความสามารถของนักวางแผนในปัจจุบัน แต่การวางแผนเพื่อให้บางส่วนของแผนได้รับประโยชน์สูงสุดและนำมาประสานกับส่วนอื่นๆ ใช้เทคนิคเชิงประมาณเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุด จะเกิดประโยชน์อย่างมาก หรืออีกนัยหนึ่งการวางแผนโดยใช้เทคนิคเชิงปริมาณเพื่อการวิเคราะห์ผลตอบแทนที่ดีที่สุดที่สามารถทำได้ควบคู่กับการใช้ข้อมูลเชิงคุณภาพที่จำเป็นและสามารถให้ความพอใจได้ระดับหนึ่ง มีแนวโน้มว่าจะให้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าการใช้แนวทางอย่างหนึ่งอย่างใดเพียงแนวทางเดียว
การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การ (Adaptivizing Planning) แนวคิดของนักวางแผนในกลุ่มนี้มุ่งที่จะทำการวางแผนแบบวัตกรรม (innovaftive planning) ซึ่งยังไม่เป็นที่แพร่หลาย เพราะนักวางแผนยังไม่สามารถพัฒนาแนวคิดที่ชัดเจนและครอบคลุมในการวางแผนเพื่อให้เกิดการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ รวมทั้งนักวางแผนยังไม่สามารถกำหนดระเบียบวิธีการวิเคราะห์ที่เหมาะสมที่จะนำมาใช้ในการวางแผนอย่างเป็นระบบ ดังนั้น การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จึงมีลักษณะเป็นอุดมคติมากกว่าการนำมาปฏิบัติอยู่ในองค์การจะเชื่อว่าทำให้เกิดขึ้นได้ อย่างน้อยที่สุดก็ทำให้นักวางแผนคิดถึงการสร้างนวัตกรรมเพิ่มขึ้นใหม่ๆ ในการวางแผน เพื่อให้องค์การเกิดการปรับตัวอย่างสร้างสรรค์
ลักษณะสำคัญของการวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์
ประกอบด้วย
ประการแรก การวางแผนในแนวนี้อยู่บนพื้นฐานของความเชื่อที่วางค่านิยมหลักของการวางแผนมิได้ขึ้นอยู่กับแผนที่ถูกกำหนดขึ้น แต่เกิดอยู่ในกระบวนการวางแผน ทำให้นักวางแผนในแนวทางนี้ถือว่า “กระบวนการ คือ ผลผลิตที่สำคัญของนักวางแผน” ดังนั้น ความสำคัญของแผนจึงขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมของนักบริหารในกระบวนการวางแผนไม่ใช่อยู่ที่การใช้แผน หมายความว่า นักบริหารที่รับผิดชอบอยู่ในส่วนต่างๆ ขององค์การมีความรู้ความเข้าใจต่อสภาพความเป็นจริงขององค์การอย่างชัดเจน การให้นักบริหารเหล่านี้มีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผนกระบวนการนี้จึงเป็นหัวใจสำคัญของการวางแผนที่จะก่อให้เกิดแผนที่พึงประสงค์ ด้วยเหตุนี้ การวางแผนที่มีประสิทธิผลจะต้องกระทำโดยการมีส่วนร่วมของนักบริหาร ที่รับผิดชอบในทุกส่วนขององค์การ
ประการที่สอง ความต้องการในการวางแผน ส่วนใหญ่ในขณะนี้เกิดขึ้นจากความบกพร่องในการจัดการและการควบคุมอย่างมีประสิทธิผลขององค์การ ดังนั้น วัตถุประสงค์หลักของการวางแผนควรจะมุ่งเน้นการออกแบบองค์การและระบบการจัดการเพื่อลดความต้องการในอนาคตที่จะต้องวางแผนซ้ำรอยอดีตขององค์การ (retrospective planning) ซึ่งจะก่อให้เกิดความสูญเปล่าทั้งเวลา ทรัพยากรและโอกาสในการเติบโตก้าวหน้าขององค์การ
ประการสุดท้าย ความรู้นักวางแผนเกี่ยวกับอนาคต อาจจำแนกได้ 3 ลักษณะ คือ
ก.ความแน่นอน (certainty)
ข.ความไม่แน่นอน (uncertainty)
ค.ความเพิกเฉย (ignorance)
ในลักษณะที่แตกต่างดังกล่าว ต้องการ การวางแผนที่แตกต่างกัน ทั้งในด้านความผูกพัน (commitment) ความไม่แน่นอนของสถานการณ์ (contingency) และความรับผิดชอบ (responsiveness) ดังนั้น นักวางแผนจึงต้องพยายามทำการวางแผนเพื่อให้สามารถปรับตัวได้ตามสภาพการณ์ของอนาคต โดยจะต้องพยายามแสวงหาความรู้เพื่อลดความไม่แน่นอนหลีกเลี่ยงการเพิกเฉยต่อสภาพอนาคตและเสริมสร้างสมรรถนะในการปรับตัวขององค์การ เพื่อให้สามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม ในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ
อย่างไรก็ตาม การปรับตัวเป็นลักษณะธรรมชาติอย่างหนึ่ง โดยทั่วไปการปรับตัวขององค์การเป็นการตอบสนองต่อการเปลี่ยนทั้งจากภายในองค์การ อาทิ คุณภาพของบุคลากรในองค์การและจากภายนอกองค์การ อาทิ การเปลี่ยนกลยุทธ์การตลาดของคู่แข่งขัน เป็นต้น แต่องค์การจะมีสมรรถภาพเพียงใดขึ้นอยู่กับความสามารถในการวางแผนให้องค์การสามารถปรับตัวได้อย่างเหมาะสมกับสภาพแวดล้อมของอนาคตที่เปลี่ยนแปลงไป
ลักษณะของการปรับตัว อาจเกิดได้จาก
กรณีแรก องค์การถูกกระทำ (passive) อาทิ คู่แข่งลดราคาสินค้าเพื่อแย่งส่วนแบ่งการตลาดและเราตัดสินใจลดราคาและเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการ เพื่อต่อสู้กับคุ่แข่ง
กรณีที่สอง องค์การเป็นผู้กระทำ (active) อาทิ การปรับสูตรการผลิตสินค้าใหม่ เพื่อยกระดับคุณภาพสินค้าขององค์การให้เหนือคู่แข่งขัน เป็นต้น
การเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมอาจเกิดขึ้นเร็วหรือช้าก็ได้ สิ่งแวดล้อมบางกรณีเกิดการเปลี่ยนแปลงเร็วมาก อาทิ อัตราแลกเปลี่ยนเงินอาจเปลี่ยนแปลงวันต่อวัน ในขณะที่สิ่งแวดล้อมบางกรณีเปลี่ยนแปลงช้ามาก อาทิ ค่านิยม ในการทำงานของบุคคลซึ่งเกิดจากกระบวนการปลูกฝังและหล่อหลอมมาเป็นเวลานาย ทำให้ยากต่อการเปลี่ยนแปลง เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป การวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จะให้ความสนใจเกี่ยวกับสภาพปัจจุบันขององค์การและความรู้เกี่ยวกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมในอนาคต โดยนักวางแผนจะต้องพยายามแสวงหาความรู้เพื่อลดความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนของอนาคต และจะต้องผลักดันให้นักบริหารที่รับผิดชอบส่วนต่างๆ ขององค์การให้มีส่วนร่วมในการวางแผน เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้ประสบการณ์ เพื่อนำเสนอนวัตกรรมในการวางแผนสำหรบอนาคตให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด ถึงแม้ว่าการวางแผนโดยมุ่งการปรับตัวขององค์การอย่างสร้างสรรค์ จะมีลักษณะเป็นอุดมคติมากกว่าความเป็นจริง แต่ความพยายามในการวางแผนโดยใช้แนวคิดนี้จะก่อประโยชน์ต่อองค์การอย่างมาก
[1] พฤษภาคม 2540

[2] สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการวางแผนและถือว่าเป็นแผนหลักหรือแผนกลยุทธ์ที่มีระยะเวลา 5 ปี แผนดังกล่าว จะต้องส่งไปให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่กระทรวง ทบวง และกรมต่างๆ ทำการแปลงแผนเป็นแผนประจำปี อาจจะเป็นแผนงาน (programs) งาน (works) หรือโครงการ (projects) แล้วแต่ความเหมาะสมของภารกิจของแต่ละหน่วยงาน